La Ley 7/2022, de 8 de abril, ha incorporado la obligación de que todos los ayuntamientos de España aprueben una tasa o una prestación patrimonial de carácter público no tributaria que responda al principio de “quien contamina paga”. Analizamos a continuación algunos de los interrogantes que plantea esta obligación.
La Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, que modificó la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008 sobre los residuos, establece que los Estados miembros deberán hacer uso de instrumentos económicos y otras medidas con el fin de proporcionar incentivos para la aplicación de la jerarquía de residuos, para lo que detalla (en anexo) un listado de ejemplos que permitirían alcanzar dicho fin. La Ley 7/2022, de 8 de abril, según se establece en su preámbulo, cumple esta exigencia obligando a todos los municipios a establecer en tres años (es decir, no más tarde del 10 de abril de 2025), una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación.
La nueva tasa de residuos regulada por la Ley 7/2022 tiene diferencias significativas con respecto a su antecesora, siendo su principal característica la obligación de implantar sistemas de pago por generación y reflejar el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos (incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos y las campañas de concienciación y comunicación) y los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía.
Al margen de las dudas sobre si realmente la normativa europea exigía al legislador la aprobación de una norma interna (como la Ley 7/2022) que obligue a todos los municipios a establecer las referidas tasas o prestaciones patrimoniales públicas no tributarias, la redacción de la norma plantea numerosos interrogantes que cabe prever que generarán una elevada litigiosidad en los tribunales españoles.
Aunque cada caso se deberá analizar en función de las normas que vayan aprobando los distintos ayuntamientos (y los informes técnico-económicos que justifiquen la cuantificación del coste del servicio prestado) se plantean ya cuestiones generales previas que, en principio, son aplicables a todas las ordenanzas, básicamente relacionadas (i) con el respeto, por la Ley 7/2022, del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL) y, vinculado con lo anterior, (ii) con la necesidad de que se respete el principio de equivalencia.
Así es. El artículo 11.3 de la Ley 7/2022 comienza haciendo referencia al propio TRLHL y, por lo tanto, cabe pensar que la voluntad del legislador ha sido la de configurar una tasa por prestación de servicios públicos en los términos previstos en ese texto refundido. Sin embargo, llama la atención que, posteriormente, en ese mismo apartado, se determina que la tasa debe ser aprobada de forma obligatoria por todos los ayuntamientos y, además, que deberá ser “no deficitaria”, es decir, que su recaudación nunca pueda ser inferior al coste, directo e indirecto, de los servicios prestados por el ayuntamiento.
En este sentido, cabe plantear si el hecho de que la Ley 7/2022 obligue a los ayuntamientos a que impongan una tasa supone una infracción del principio de la autonomía local previsto en el artículo 137 de la Constitución y una contradicción, además, con lo previsto a ese respecto en el propio TRLHL, dado que este establece que la imposición de este tipo de tasas es potestativa.
En segundo lugar, considerando que el artículo 24.2 del TRLHL define el principio de equivalencia en el sentido de que “el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida” y, por lo tanto, que la recaudación total de una tasa debería tender a cubrir el coste del servicio (pero sin llegar en ningún caso a superarlo), cabe plantear si realmente es factible que los entes locales consigan equiparar con absoluta precisión el importe de la tasa con el referido coste total del servicio, comprensivo, a su vez, de numerosos servicios y costes directos e indirectos; todo ello, en la medida en que esta sería la única alternativa para que se estuviera respetando la exigencia prevista en la Ley 7/2022 de que la tasa no sea deficitaria y, por otro lado, que, a su vez, no se infringiera el citado principio de equivalencia.
Al margen de las anteriores cuestiones y de los posibles problemas de gestión que pueden llevar aparejadas estas tasas para los grandes tenedores de inmuebles, se plantean otros interrogantes asociados a las ordenanzas que vayan aprobando cada uno de los ayuntamientos. El más relevante es cómo cada una de ellas va a tratar de respetar el principio de “quien contamina paga” y, de esta forma, reflejar este principio, por ejemplo, respecto de las viviendas vacías y los locales sin actividad o en los casos en los que la generación de residuos vaya a ser menor de lo habitual (por ejemplo, en los aparcamientos). Y, todo ello, con la correspondiente obligación de justificación en el informe técnico económico que sirva de soporte a la tasa.
Lo anteriormente señalado, que no es más que una muestra de los interrogantes vinculados a esta nueva tasa, pone de manifiesto que, con total seguridad, las nuevas tasas de residuos van a generar una elevada litigiosidad y, en consecuencia, deberemos estar atentos a los pronunciamientos administrativos y judiciales que se puedan dictar hasta que, previsiblemente, sea el Tribunal Supremo el que valore de forma definitiva su conformidad o no a derecho.
