El Plan Estratégico 2024-2027 establece los principios que deberán guiar el uso de la inteligencia artificial para la prevención y lucha contra el fraude fiscal. Se echan de menos, no obstante, referencias expresas a derechos de los contribuyentes y principios (como los de transparencia y proporcionalidad, o el de no discriminación) ampliamente reconocidos y cuya protección resulta esencial en este ámbito.
El nuevo Plan Estratégico de la Agencia Tributaria 2024-2027 anuncia un esfuerzo significativo en el uso de la inteligencia artificial (IA) para la prevención y lucha contra el fraude fiscal. Si bien el uso de la IA por la AEAT no es algo necesariamente nuevo (ya podemos encontrar referencias a su utilización, entre otros documentos, en el “Plan Estratégico de la Agencia Tributaria 2020-2023” y en la “Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial de España” presentada por el Gobierno en 2020), en este nuevo plan estratégico se puede vislumbrar, con mayor intensidad, esta apuesta de la Hacienda Pública por la IA, lo que permite anticipar importantes cambios en la relación futura de esta con los contribuyentes.
La IA se define en el plan estratégico como el conjunto de sistemas capaces de funcionar con ciertos niveles de autonomía para alcanzar objetivos y generar información en forma de predicciones, recomendaciones o decisiones a partir de datos, aplicando estrategias de aprendizaje automático o basadas en la lógica y el conocimiento.
De acuerdo con esta definición, la IA a la que se refiere la AEAT consiste en un sistema que será capaz de utilizar de manera automática (o casi automática) las herramientas del aprendizaje automático disponibles (machine learning / deep learning) para beber en las abundantes fuentes de información con las que cuenta la Administración tributaria (big data) y realizar predicciones, recomendaciones o, incluso, tomar decisiones que afecten a los contribuyentes. Es decir, esta IA va mucho más allá de las herramientas clásicas de modelización, automatización y “cruce de datos” con las que tradicionalmente ha contado la AEAT y se presenta como un sistema que será capaz de “razonar” y analizar datos de manera autónoma para tomar sus propias decisiones en su relación con el contribuyente (con independencia de que la toma final de decisiones siga recayendo, como no puede ser de otro modo, en las personas).
Por otro lado, el objetivo del uso de la IA por la AEAT, según se subraya en el plan, reside en la necesidad de utilizar (de forma segura) la innovación y las tecnologías emergentes para mejorar la eficacia y eficiencia de las actuaciones tributarias y aduaneras (i) en materia de información y asistencia al contribuyente y (ii) en el ámbito de la prevención y lucha contra el fraude fiscal y aduanero.
En el desarrollo de estos objetivos, la AEAT asume de manera expresa los siguientes compromisos:
- Ajustar el empleo de la IA para que esté en consonancia con la visión, misión, valores y metas de la Agencia Tributaria, asegurando que su desarrollo se adhiera a la legislación vigente.
- Emplear la IA con el objetivo de mejorar los servicios ofrecidos a los ciudadanos y aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión administrativa, garantizando el respeto a los principios de equidad, objetividad y uniformidad en las operaciones de la Agencia Tributaria.
- Explorar y avanzar en la aplicación de la IA para apoyar la observancia de principios como la racionalización, la economía y la eficacia, fundamentales para cualquier organismo público.
Además, se establecen los siguientes principios rectores en el empleo de la IA por parte de la AEAT: (i) el respeto al “principio de responsabilidad”, que (aunque no se define en el documento) exige que se asignen y definan correctamente responsabilidades y funciones en el uso de la IA y obliga a la AEAT a rendir cuentas por cualquier impacto negativo derivado de su aplicación; (ii) la adopción de un enfoque dirigido a la persona (Human Centric), para garantizar el uso seguro y ético de la IA (dando protección de los derechos de los ciudadanos y los principios éticos de la AEAT); y, finalmente, (iii) la atención al “principio de seguridad y gobierno de la IA” tanto en los propios sistemas de IA como en los datos de los contribuyentes (que deberán ser resguardados con las máximas garantías de seguridad).
Se señala en el plan que los proyectos de IA serán llevados a cabo por equipos compuestos por expertos en diversas áreas, incluyendo funcionarios especializados, técnicos en informática y científicos de datos, supervisados por el Departamento de Informática Tributaria de la AEAT. En este aspecto concreto, la AEAT asegura el empleo de datos de calidad y la permanente y completa supervisión de los sistemas por seres humanos.
Se indica, finalmente, en lo que se podría interpretar como un aviso a los contribuyentes, que la limitación al uso de la IA por parte de la AEAT será únicamente la que venga determinada por el marco jurídico-normativo de aplicación en cada momento y por los principios de buen uso de la IA y los valores de la AEAT. No obstante, se establece que se garantizará la intervención humana en la toma de decisiones finales.
En definitiva, el Plan Estratégico 2024-2027 anuncia una firme y decidida voluntad de la AEAT de usar las herramientas de IA disponibles en cada momento para controlar la relación que mantiene con los contribuyentes, aunque con el compromiso de respetar (i) los “principios de buen uso de la IA” de la propia AEAT (que, en cualquier caso, se definen escasamente, siendo deseable un mayor desarrollo posterior, en garantía de los derechos de los contribuyentes), y (ii) el marco jurídico-normativo que pueda ser de aplicación en cada momento (que, en materia de IA, no goza aún de suficiente desarrollo).
Debemos aplaudir, qué duda cabe, que la propia AEAT reconozca la existencia de determinados principios rectores que, a modo de autocontrol interno, deberán regir su uso de las herramientas de IA en su relación con el contribuyente. No obstante, se echa de menos la mención expresa a otros principios rectores y derechos de los ciudadanos que, a nuestro juicio, son ya ampliamente aceptados y que también deberían haber sido reconocidos de manera expresa en este documento. A título de ejemplo, se pueden citar los siguientes:
- El principio de transparencia junto con el consiguiente derecho de explicación, por los que el contribuyente debería tener acceso a los aspectos técnicos, algoritmos y datos empleados por estos sistemas de IA para la toma de sus decisiones (con las lógicas restricciones imprescindibles para asegurar su eficacia como mecanismo para la lucha contra el fraude fiscal).
- El principio de proporcionalidad, que garantice que las herramientas de IA se utilicen solo para los fines específicos para las que se crearon y que se valore en todo momento el necesario equilibrio que debe existir entre la finalidad pública que justifica su utilización (consistente en la prevención y lucha contra el fraude fiscal) y los derechos de los ciudadanos de libertad, privacidad y seguridad jurídica.
- El principio de equidad, no discriminación y ausencia de sesgos en la relación de la AEAT con los contribuyentes, que garantice que no se tomen decisiones automatizadas por la IA que estén basadas o soportadas en cuestiones como sexo, raza, religión, clase social o ideologías, aunque ello pueda restringir la eficacia de estos sistemas.
- El derecho a la impugnación del contribuyente de las decisiones basadas en la IA que considere incorrectas o injustas.
Abundando en ello, bajo la hipótesis de la necesidad en el uso de la tecnología para dar cumplimiento a los objetivos de prevención y lucha contra el fraude fiscal y alabando la autorregulación que voluntariamente está desarrollando la AEAT en esta materia a través del Plan Estratégico 2024-2027, debemos abogar por el desarrollo en España de un marco legal, de obligado cumplimiento y con rango de ley, que regule de manera específica el uso de la IA por la AEAT, en el que se definan los principios rectores y los derechos de los ciudadanos en este ámbito de manera completa y en protección de los derechos del contribuyente.
